國省干線公路發(fā)展向哪里去？

引言：這個(gè)題目對(duì)于外行是陌生的，而對(duì)于今天公路行業(yè)的人來說，它斬不斷理還亂，似乎說也說不清楚，無可諱言，國省干線公路的發(fā)展已經(jīng)處于從來沒有過的困難時(shí)期?？墒羌偃缒氵€肩負(fù)國省干線公路這副擔(dān)子，假如你還存有一些國家戰(zhàn)略發(fā)展和安全的意識(shí)，那么你知道眼前的問題是誰也放不下的，因?yàn)檎脊吠ㄜ嚳偫锍?1％的國省干線公路和新興縣鄉(xiāng)公路網(wǎng)是水、鐵、管、空、以及高速公路交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，而且一旦面臨戰(zhàn)爭，高度網(wǎng)絡(luò)化的國省干線和農(nóng)村公路更是國防安全最堅(jiān)實(shí)可靠的物流保障。

一． 改革中的“幸運(yùn)兒”

改革開放以前，國省干線公路基本代表了我國整個(gè)公路行業(yè)，包括體量上占70％以上的生產(chǎn)板塊，都屬于自收自支的事業(yè)性質(zhì)，基本上是一個(gè)自我循環(huán)自我發(fā)展的閉式系統(tǒng)，雖然一直有所進(jìn)步，但是對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的戰(zhàn)略意義而言，顯然不具備應(yīng)有的超前性。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，全國上下實(shí)行了翻天覆地的經(jīng)濟(jì)體制改革，所有企業(yè)都在劇痛中經(jīng)歷了改制、重組、分流、下崗等一系列巨變，走上了發(fā)展才是硬道理的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)之路，而我們的公路行業(yè)因?yàn)楸x了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展鋪路石的責(zé)任而區(qū)別于其它產(chǎn)業(yè)，成為這場變革中的“幸運(yùn)兒”，毫發(fā)無損的連同自己的舊機(jī)制一起，進(jìn)入了歷史以來“超常規(guī)大跨度”的公路建設(shè)高潮。

“舉債服務(wù)、借貸發(fā)展”，這是公路行業(yè)進(jìn)入發(fā)展高潮的宣言，原本自我循環(huán)的行業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈由此打開，大量融資涌入公路建設(shè)，省市縣各級(jí)公路行業(yè)相繼成為借貸融資主體，吃起了百家飯，這雖然表現(xiàn)了“精衛(wèi)填?！卑愕男袠I(yè)精神，卻顯然已經(jīng)超出了自收自支事業(yè)性行業(yè)慣例，占70％以上的生產(chǎn)單位也都投身于其中，因?yàn)樗麄円捕紝儆谑聵I(yè)性質(zhì)，而且以后的時(shí)間里這支隊(duì)伍在狂熱的壯大。那時(shí)候只是說“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，沒有人樂意把生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，于是這浩浩蕩蕩的“金身一族”繼續(xù)前行，殊不知自己已經(jīng)被洶涌的大潮匯入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的洪流，由潺潺小溪來到了波濤洶涌的大海。

匯入大海，走進(jìn)暴風(fēng)雨，本是行業(yè)變革發(fā)展的天賜良機(jī)，但我們是事業(yè)單位，我們的目標(biāo)是“發(fā)展公路事業(yè)”，而追求效益是企業(yè)的事，好像“我們姓趙，其他人都還不配”，那時(shí)候不知道什么叫借債還錢，更不知道什么是持續(xù)發(fā)展。在以后的三十多年間，事業(yè)性質(zhì)的整個(gè)公路行業(yè)由于脫離社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由于政企不分的行業(yè)特點(diǎn)，由于實(shí)行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”，時(shí)常尷尬的變身于事業(yè)和企業(yè)之間，雖然歷經(jīng)轟轟烈烈的建設(shè)大潮，卻因?yàn)椤蔼?dú)善其身”而白白丟掉了自我發(fā)展的良機(jī)。

大潮漸漸退去，大量的負(fù)債使得原本的公路行業(yè)早已在金融家的眼里變作昨日黃花，高速公路的興起（多以國省公路精英為先遣者）以及農(nóng)村公路的迅速發(fā)展，使國省干線公路完全失去了曾經(jīng)行業(yè)代表的地位，在新的公路行業(yè)中充其量只能屈居于二流地位，不僅所謂管理機(jī)關(guān)落得自顧不暇，而且曾經(jīng)浴血奮戰(zhàn)的所屬生產(chǎn)單位也毫無例外的陷入空前的饑荒，只留下龐大的就業(yè)大軍（原本人員定額的3-4倍）和空曠場地上一片等待報(bào)廢的老舊裝備，一直是“條塊結(jié)合”的多級(jí)公路生產(chǎn)管理體系也已經(jīng)嚴(yán)重變形。一個(gè)曾經(jīng)代表公路行業(yè)的絕對(duì)主力，在經(jīng)過了前所未有的大規(guī)模發(fā)展以后，竟然來到了今天的敗落，實(shí)在是令人大惑不解，不過好在這個(gè)政企綁定的事業(yè)性“金身”還在，人們還期待著由此帶來以后的好運(yùn)，期待著一個(gè)都不能少的逃離社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的物競天擇，唯獨(dú)沒有認(rèn)真總結(jié)行業(yè)自身存在的問題和發(fā)展中的教訓(xùn)。

二． 事業(yè)性編制到底是福還是禍

對(duì)于一個(gè)人來說，自己身上的缺點(diǎn)一旦被認(rèn)知很快就會(huì)改掉，而改掉“優(yōu)點(diǎn)”就不那么容易，就是說主觀上感覺良好又習(xí)與性成的東西哪怕客觀上并非如此，改正起來就很困難，就會(huì)為此付出很多代價(jià)。公路行業(yè)的人們沒有遭受當(dāng)年產(chǎn)業(yè)工人為分流下崗失去職業(yè)的痛苦，他們?cè)?jīng)衣食無憂，享受了足夠的優(yōu)越感，所以一直把事業(yè)編制看作是天大的好處，因此努力掩蓋自身大部分生產(chǎn)性或產(chǎn)業(yè)性的本質(zhì)，尤其當(dāng)“自收自支”的經(jīng)濟(jì)鏈以及資金管理帶動(dòng)生產(chǎn)管理的傳統(tǒng)規(guī)制崩解以后，還是沒有認(rèn)識(shí)到自身應(yīng)有的存在形式，所以當(dāng)建設(shè)高潮退去，當(dāng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)成為中國社會(huì)的常態(tài)，以國省干線公路為代表的公路行業(yè)“大饑荒”終于來了，而且在今天社會(huì)環(huán)境下顯得這樣形單影只，不可理解。抱殘守缺的舊機(jī)制到底給行業(yè)發(fā)展帶來了哪些影響呢？

1、傳統(tǒng)的價(jià)值觀：國省干線公路從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走來，一貫奉行暢通、潔凈、綠化、美化的行為準(zhǔn)則，簡稱“暢潔綠美”四字方針，和企業(yè)之間最大的不同在于只管增加通車?yán)锍蹋还軉畏矫孀非蟆皶碀嵕G美”，沒有生產(chǎn)效益指標(biāo)。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)以后，公路行業(yè)舊機(jī)制的負(fù)面作用日益顯現(xiàn)，大量的融資建設(shè)擔(dān)負(fù)不起高額的本息負(fù)擔(dān)，從前不考慮的稅賦壓力也接踵而來，所謂管理機(jī)構(gòu)尚且維持運(yùn)行，受影響最深的就是體量最大且掛著事業(yè)編牌子的下屬工程和生產(chǎn)性場站，上級(jí)的財(cái)政危機(jī)直接導(dǎo)致他們不能及時(shí)拿到應(yīng)得的回報(bào)，數(shù)十年過去，除了事業(yè)性編制的“金縷玉衣”還在，生產(chǎn)性直屬單位一個(gè)接著一個(gè)栽倒在建設(shè)發(fā)展的路途上。

2、“政企合一”的建制：曾經(jīng)一些有識(shí)之士積極主張?jiān)诠沸袠I(yè)實(shí)現(xiàn)“政企分離”，也就是把生產(chǎn)性單位改制為企業(yè)，但是舊行業(yè)體制下干部的管理權(quán)問題、干部職工的企業(yè)或是事業(yè)的屬性問題等一直是其中的最大障礙。建設(shè)高潮的中后期有相當(dāng)一部分生產(chǎn)單位也改名叫做公司，但是干部的管理權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)還在機(jī)關(guān)，“打斷骨頭連著筋”，所謂公司產(chǎn)權(quán)和股本構(gòu)成模糊不清，無法建立合法有效的公司制度，無法進(jìn)行有效的企業(yè)經(jīng)營，倒是在事業(yè)性質(zhì)的感召下職工隊(duì)伍惡性膨脹，那種在事業(yè)和企業(yè)之間雙向獲益的夢幻終究破滅于不倫不類的陰陽兩界之間。

3、“經(jīng)營”與分配制度：在生產(chǎn)經(jīng)營管理中，“政企合一”的其中一方不僅掌握著人財(cái)資源，同時(shí)兼有生產(chǎn)計(jì)劃管理的職能，一直是力不從心的忙碌于工程項(xiàng)目具體管理，如此直屬生產(chǎn)單位失去自我，尤其在公路養(yǎng)護(hù)方面，所屬生產(chǎn)單位唯“計(jì)劃安排馬頭是瞻”，嚴(yán)格執(zhí)行“日常養(yǎng)護(hù)”、“中修專項(xiàng)”、“大修改造”的三段式管理模式，在這樣沒有質(zhì)量效益考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制下，“日常養(yǎng)護(hù)”期間除去打掃衛(wèi)生挖坑槽，只能眼看著路上的小病發(fā)展成大病，靠“中修專項(xiàng)”或者“大修改造”項(xiàng)目突擊搶修掙錢，人們給這種經(jīng)營管理叫“留著好的修爛的，修著爛的爛好的”。長此以往，大量通車?yán)锍淌ヮA(yù)防性養(yǎng)護(hù)時(shí)機(jī)，轉(zhuǎn)而迅速成為大中修的后續(xù)對(duì)象，資產(chǎn)管理成本不斷攀升，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日益沉重。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的三段式養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)管理中攜帶著傳統(tǒng)的分配制度，即養(yǎng)護(hù)工程量決定著設(shè)計(jì)、監(jiān)理和養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的收益，其中“日常養(yǎng)護(hù)”因?yàn)闆]有方便計(jì)量的工程量而收益微薄，只好養(yǎng)人不養(yǎng)路，然而大中修項(xiàng)目因?yàn)榇罅抗?、料、機(jī)消耗和可計(jì)量性而成為效益來源，而且這些本來構(gòu)成公路運(yùn)營主要成本的項(xiàng)目還可以堂而皇之列為年度工作業(yè)績，于是大中修工程一直是公路養(yǎng)護(hù)相關(guān)方面追求的對(duì)象，公路資產(chǎn)的保值和養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)收益成為反比例關(guān)系，長期形成了“大修大干吃飽飯，精修細(xì)養(yǎng)餓死人”的行業(yè)詬病，從設(shè)計(jì)監(jiān)理到養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)長期停滯于翻修改建的傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)模式，而且雖然人滿為患卻逐步喪失實(shí)際生產(chǎn)能力，一部分甚至變作依靠轉(zhuǎn)包大中修工程謀取利益，其現(xiàn)狀和公路建設(shè)的高速發(fā)展極不協(xié)調(diào)，和當(dāng)今的高科技時(shí)代極不協(xié)調(diào)。舊體制下的管理和考核分配機(jī)制相繼延伸到后起的高速公路方面，只不過高速公路依然還保持著自收自支的優(yōu)勢，但是舊體機(jī)制的影響同樣是顯而易見的。

假如當(dāng)年公路建設(shè)大潮到來的同時(shí)公路行業(yè)大部分?jǐn)[脫“事業(yè)性金身”，假如公路行業(yè)順勢而為，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)“政企分離”，并且對(duì)分離后的企業(yè)實(shí)行股份制改造而不是抱殘守缺，那么漲潮帶來的只有機(jī)遇和發(fā)展，甚至在大潮中提前完成行業(yè)現(xiàn)代化的公路管理體系。所謂“事業(yè)性金身”在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重大變革面前，實(shí)際上成了行業(yè)發(fā)展的巨大障礙。

三． 面對(duì)深化改革的又一次機(jī)遇

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并且在三個(gè)重要意義中堅(jiān)定地指出：“我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，沖破思想觀念的束縛，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，提供強(qiáng)大動(dòng)力和旺盛活力”。中國交通部也通過十三五發(fā)展綱要向整個(gè)公路行業(yè)指出“以構(gòu)建現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)管理體系為核心，圍繞改革攻堅(jiān)、管理升級(jí)、養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)型、服務(wù)提質(zhì)四個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力”。

近些年來，國省干線公路和經(jīng)過30多年升級(jí)改造的縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了合流統(tǒng)一，管養(yǎng)總里程增加到91％以上，其體量重新上升到公路行業(yè)的主導(dǎo)地位，而且隨著公路建設(shè)的大潮退去，國、省、縣、鄉(xiāng)公路資產(chǎn)的養(yǎng)護(hù)管理已經(jīng)逐步上升為行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。顯然，新的公路行業(yè)不僅面臨著國家深化改革帶來的又一次戰(zhàn)略性重大發(fā)展機(jī)遇，而且形成了行業(yè)深化改革的良好基礎(chǔ)。十三五行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，“以構(gòu)建現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)管理體系為核心”的四個(gè)方面明確指出了行業(yè)改革的中心工作。

1. 改革攻堅(jiān)：所謂改革攻堅(jiān)就是認(rèn)真總結(jié)公路行業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，“沖破思想觀念的束縛，攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾”，精簡優(yōu)化管理機(jī)構(gòu)，徹底改變“政企合一”兩性混淆的舊體制是行業(yè)深化改革的關(guān)鍵。讓管理機(jī)構(gòu)保持事業(yè)性質(zhì)，使之不折不扣地秉行國家意志，讓所謂“企業(yè)化管理”的生產(chǎn)板塊真正成為獨(dú)立經(jīng)營、自主經(jīng)營的合法企業(yè)，使企業(yè)在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法則中成長壯大，這是行業(yè)走上科學(xué)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的必然途徑。可是今天還有相當(dāng)一部分人夢想把這種舊體制保留下去，甚至企圖利用這種舊體制的存活重新打造一個(gè)“一統(tǒng)天下”的市場，他們不懂得資源社會(huì)化是市場經(jīng)濟(jì)的根本，他們沒有汲取曾經(jīng)“一統(tǒng)天下”在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)面前失敗的教訓(xùn)。

2. 管理升級(jí)：“政企分離”后的公路行業(yè)管理機(jī)構(gòu)可以從根本上放棄以工程量管理為主的“三段式”計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，升級(jí)為以資產(chǎn)效益最大化為核心的中長期績效考核管理，這是當(dāng)今世界正在普遍實(shí)現(xiàn)的一種科學(xué)有效地新型管理制度。通過制度改革將把公路行業(yè)引入科學(xué)發(fā)展的道路，用“保值增效”實(shí)現(xiàn)長期持久的“暢潔綠美”，使公路管養(yǎng)雙方高度統(tǒng)一于公路資產(chǎn)效益的最大化，統(tǒng)一于以構(gòu)建現(xiàn)代公路養(yǎng)護(hù)管理體系為核心的生產(chǎn)模式，統(tǒng)一于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

3.養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)型：以資產(chǎn)效益最大化為核心的中長期績效考核管理模式下，公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)企業(yè)必然實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從以追求工程量、挖補(bǔ)翻修為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)技術(shù)模式解放出來，走上以科學(xué)預(yù)防性養(yǎng)護(hù)為主的全過程監(jiān)控和全過程施養(yǎng)的發(fā)展道路，即從粗放的勞動(dòng)生產(chǎn)向科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，從“大修大干”向未來基于質(zhì)量效益的中長期托管公路養(yǎng)護(hù)市場轉(zhuǎn)型，新制度下的公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)將成為新材料、新工藝、新裝備、新技術(shù)的研究開發(fā)主體，煥發(fā)出科技創(chuàng)新的生機(jī)，同時(shí)也將成為新一代科技人才的搖籃。

4.服務(wù)提質(zhì)：深化改革將帶來行業(yè)價(jià)值觀的改變，帶來公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)模式的徹底更新，一個(gè)以績效考核和創(chuàng)新發(fā)展為主流的、競爭發(fā)展有序的行業(yè)市場將得到確立，曾經(jīng)無休止的翻修挖補(bǔ)將被預(yù)防為主的科學(xué)管養(yǎng)所替代，大量原材料資源消耗將被綠色循環(huán)利用的行業(yè)自覺行為所替代，高排放高污染的落后生產(chǎn)技術(shù)將被新技術(shù)、新材料、新工藝和新裝備的積極推廣利用所替代，整個(gè)公路交通將為社會(huì)提供更加暢通、潔凈、綠化、美化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

結(jié)語：以問題為導(dǎo)向，以問題為突破口是黨中央對(duì)于當(dāng)前深化改革的指導(dǎo)方針。一方面認(rèn)清行業(yè)發(fā)展中存在的問題，一方面牢牢把握公路行業(yè)在深化改革中的機(jī)遇，積極促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部的變革，“解放和增強(qiáng)社會(huì)活力” 是實(shí)現(xiàn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展、快速發(fā)展的關(guān)鍵。據(jù)悉在浙江、安徽、河南的公路管理以及一些市政道路管理方面，已經(jīng)部分開始出現(xiàn)一些基于質(zhì)量效益的管理機(jī)制探索，并且初步取得了可喜成果，相信整個(gè)公路行業(yè)將在黨中央習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的深化改革中實(shí)現(xiàn)涅槃，走向新的輝煌。

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